30 anos da urna eletrônica, símbolo das eleições brasileiras

A adoção da urna foi resultado de um processo de modernização do sistema eleitoral iniciado décadas antes. A ideia de mecanizar a votação é mais antiga do que se imagina: já estava prevista no Código Eleitoral de 1932.

A lei falava em “máquinas de votar”, que seriam um dos processos para resguardar o sigilo do voto. A máquina seria preparada de antemão para que cada eleitor pudesse votar em apenas um candidato por vaga. As máquinas chegariam às seções eleitorais seladas, para comprovar sua integridade, e ao fim do processo seriam lacradas novamente, para serem abertas somente no local de apuração dos votos. O processo idealizado lembra muito o funcionamento da urna eletrônica hoje (ver informativo ao fim da matéria).

As primeiras tentativas de automatizar o voto ocorreram entre as décadas de 1930 e 1950, com protótipos desenvolvidos por inventores brasileiros. Embora não tenham sido adotados, esses projetos anteciparam a busca por alternativas à votação e à apuração manuais. O processo ganhou novo impulso nas décadas de 1970 e 1980, com a informatização da apuração dos votos e o recadastramento eletrônico do eleitorado. Em 1989, a cidade de Brusque (SC) foi pioneira ao realizar a votação por computador no segundo turno da eleição presidencial.

Em 1995, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) criou uma comissão de especialistas para definir as características da urna eletrônica. O projeto reuniu contribuições de Tribunais Regionais Eleitorais e instituições de pesquisa, e incorporou recursos como o voto exclusivamente numérico, a confirmação do candidato por fotografia, a emissão da zerésima — relatório que comprova que a urna inicia a votação sem votos registrados — e o boletim de urna.

A urna estreou nas eleições municipais de 1996, apenas em municípios com mais de 200 mil eleitores. Eles compunham cerca de 30% do eleitorado. Brusque voltou a participar dessa etapa, como exceção ao critério populacional: embora tivesse cerca de 43,6 mil eleitores, o município foi incluído em reconhecimento às experiências de informatização do voto realizadas anteriormente. Em 1998, o uso da urna foi ampliado para municípios com mais de 40 mil eleitores e, em 2000, a votação eletrônica passou a alcançar todo o eleitorado brasileiro.

Desde então, o equipamento recebeu sucessivos aperfeiçoamentos em segurança, transparência e acessibilidade. Foram incorporados mecanismos de auditoria, como a abertura dos códigos-fonte, o Registro Digital do Voto (RDV) e o Teste de Integridade, além da identificação biométrica dos eleitores, iniciada em 2006.

As versões mais recentes ampliaram a capacidade de processamento, reforçaram a proteção criptográfica, disponibilizaram novos dados para fiscalização pública e acrescentaram recursos de acessibilidade, como intérprete de Libras e melhorias no sintetizador de voz.

1996 — A estreia

Em sessões do Senado realizadas após as eleições municipais de 1996, parlamentares destacaram a implantação da urna eletrônica como um marco para a democracia brasileira. O senador Pedro Simon (PMDB-RS) classificou a adoção do voto eletrônico como a “terceira grande revolução” da Justiça Eleitoral.

— Semelhante a esse acontecimento foi quando se criaram o voto secreto e a cédula única — comparou.

Na mesma linha, Flaviano Melo (PMDB-AC) afirmou que a experiência em Rio Branco (AC) demonstrou maior participação dos eleitores e redução dos votos brancos e nulos. Inicialmente “cético” quanto à adaptação dos eleitores, especialmente dos analfabetos, ele defendeu a ampliação do sistema para todo o Acre nas eleições de 1998.

— O testemunho que trago da capital do meu estado é que nunca houve um comparecimento tão grande e uma quantidade de votos brancos e nulos tão pequena como nessas eleições municipais.

Romeu Tuma (PSL-SP) também fez uma avaliação positiva da experiência, embora tenha relatado problemas técnicos, inclusive na seção em que votava. Ele destacou as medidas de contingência adotadas pela Justiça Eleitoral e informou que o TSE pretendia reforçar o suporte técnico no segundo turno. Segundo o senador, as principais dificuldades haviam ocorrido na recepção dos disquetes que guardavam o registro dos votos e no somatório final.

Tuma afirmou ainda que não havia tomado conhecimento de denúncias de fraude relacionadas ao voto eletrônico, e manifestou a expectativa de que os resultados correspondessem à vontade dos eleitores.

Apesar da recepção predominantemente positiva, houve ressalvas sobre os limites da informatização. O senador Epitácio Cafeteira (PPB-MA) avaliou que o voto eletrônico poderia reduzir fraudes nas etapas de votação e apuração, mas chamou a atenção para problemas que, segundo ele, permaneciam na identificação dos eleitores. Cafeteira citou casos de pessoas que votavam com títulos de terceiros ou de eleitores mortos, e defendeu mecanismos mais seguros de identificação.

Outro parlamentar a relacionar a nova tecnologia ao combate às fraudes foi Jefferson Peres (PSDB-AM). Ao fazer um balanço das eleições municipais, ele afirmou que a introdução do voto eletrônico havia reduzido “a quase zero” o índice de fraudes nas eleições das grandes e médias cidades.

1998 — A expansão

Dois anos depois, a ampliação do uso da urna eletrônica nas eleições gerais de 1998 voltou a mobilizar debates no Senado. A preparação para o pleito também envolveu investimentos em segurança do sistema. Entre os documentos preservados no Arquivo do Senado está o pedido de crédito adicional encaminhado pelo governo ao Congresso antes da eleição.

Do crédito suplementar solicitado, R$ 850 mil foram destinados a cobrir despesas relativas a um contrato entre o TSE e o Centro de Pesquisa para o Desenvolvimento e Segurança das Comunicações (Cepesc), então vinculado ao gabinete da Presidência da República. Segundo a exposição de motivos encaminhada ao Congresso, os recursos cobririam despesas não previstas no Orçamento relativas ao contrato para o desenvolvimento de um sistema criptográfico a ser utilizado nas urnas eletrônicas nas eleições de 1998.

Os registros do Senado de 1998 também mostram denúncias de irregularidades nas eleições em Roraima, envolvendo diferentes aspectos do processo eleitoral. Os senadores Marluce Pinto (PMDB-RR) e Romero Jucá (PFL-RR) levaram ao Plenário relatos sobre episódios ocorridos no estado, e Jucá informou que as denúncias seriam encaminhadas ao TSE. Entre as suspeitas levantadas estava a possibilidade de fraude no processo eletrônico de votação, ponto que José Eduardo Dutra (PT-SE) defendeu que fosse apurado com rigor.

— Não sei quais os indícios que existem, mas, no caso específico, penso que merece ainda mais rigor a apuração, para se verificar se realmente existe alguma possibilidade de fraude no processo eletrônico de votação — afirmou Dutra.

Dutra ressaltou que continuava confiando no voto eletrônico como instrumento de combate às fraudes, que sempre aconteceram nas eleições brasileiras. Para ele, a investigação seria necessária para verificar se havia alguma vulnerabilidade no sistema e, se fosse o caso, aperfeiçoar os mecanismos técnicos e de fiscalização.

Bello Parga (PFL-MA), por sua vez, destacou os resultados obtidos no Maranhão, afirmando que a votação transcorreu com tranquilidade e que a urna eletrônica reforçou a confiança no processo eleitoral. O senador também ressaltou o treinamento realizado antes do pleito e relatou dificuldades de adaptação de parte dos eleitores à nova tecnologia, sem, no entanto, considerar que isso tivesse comprometido a votação.

— Houve um treinamento muito grande, uma disseminação de informações completa, porque, no meu estado, sete grandes municípios tiveram a eleição feita por via da urna eletrônica.

As discussões sobre a segurança da votação eletrônica também chegaram às proposições legislativas e tiveram desdobramentos nos anos seguintes. Em outubro de 1998, poucas semanas depois do primeiro turno, o senador Roberto Requião (PMDB-PR) levou ao Plenário questionamentos sobre os mecanismos de segurança e auditoria das urnas eletrônicas. Com base nessa análise, defendeu a adoção de um comprovante impresso do voto que pudesse ser conferido pelo eleitor e utilizado em eventual verificação dos resultados.

No mês seguinte, Requião apresentou o Projeto de Lei do Senado (PLS) 173/1998, que propunha ampliar os mecanismos de segurança e fiscalização do voto eletrônico. Entre as medidas previstas estava a adoção do voto impresso conferível como mecanismo complementar de auditoria e eventual recontagem dos votos. Distribuído à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), o projeto acabou arquivado ao final da legislatura, sem ser votado.

Requião voltou a encampar a ideia em 1999 por meio do PLS 194/1999, que vingou e foi aprovado. Ele deu origem à Lei 10.408, de 2002, instituindo a impressão do voto para conferência pelo eleitor. O mecanismo foi testado nas eleições de 2002 por mais de sete milhões de eleitores em 150 municípios e no Distrito Federal.

Segundo balanço feito pelo TSE, a experiência registrou aumento das filas, atrasos na votação, falhas nas impressoras e maior número de urnas com defeito. Em 2003, o Congresso aprovou e a Presidência sancionou a revogação da obrigatoriedade da impressão do voto (Lei 10.740).

O tema voltou à legislação alguns anos depois, com a reforma eleitoral de 2009 (Lei 12.034). Ela incluiu na legislação eleitoral um novo dispositivo que previa a impressão do voto a partir das eleições de 2014. A regra, no entanto, teve sua eficácia suspensa pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em decisão cautelar tomada ainda em 2011. No julgamento definitivo, o dispositivo foi declarado inconstitucional.

2000 — Todo o país

Nas eleições municipais de 2000, a urna eletrônica chegou pela primeira vez a todos os municípios brasileiros. No Senado, a universalização do sistema foi acompanhada por elogios ao avanço tecnológico e por debates sobre aspectos operacionais e segurança da votação eletrônica.

Às vésperas do pleito, o senador Francelino Pereira (PFL-MG) destacou o alcance nacional da nova etapa de informatização das eleições.

— Pela primeira vez no Brasil, teremos eleições totalmente informatizadas, com a utilização de milhares de urnas eletrônicas, espalhadas por todo o território nacional, nos grandes centros e nos mais longínquos vilarejos.

Depois das eleições, Lúcio Alcântara (PSDB-CE) avaliou positivamente a informatização do voto e destacou o fim do chamado mapismo, fraude praticada na apuração manual por meio da alteração dos mapas de votos.

— Acabou com duas coisas: com a possibilidade do mapismo e com a angústia do candidato, porque a pior coisa era, após a eleição, ficar aguardando a apuração, que, às vezes, era muito lenta. Era um verdadeiro suplício aguardar o desfecho.

A experiência nacional também levou ao Plenário denúncias relacionadas a eleições municipais específicas. O senador Ademir Andrade (PSB-PA) elencou possíveis falhas no funcionamento das urnas em mais de 20 municípios paraenses. Em Alenquer, segundo ele, eleitores relataram a exibição de fotografias diferentes de um candidato. Já em Novo Repartimento, a queixa era de que, ao digitar o número de um candidato, aparecia outro.

Uma semana depois, em 18 de outubro, Andrade voltou à tribuna para informar que os questionamentos haviam sido atendidos. O senador relatou que o então presidente do TSE, ministro Néri da Silveira, enviou uma equipe de técnicos em informática ao Pará para realizar perícias. De acordo com o relato apresentado ao Senado, a análise afastou a possibilidade de irregularidade na operação das urnas eletrônicas pelos eleitores.

— Isso serviu para acalmar o povo paraense e deu garantia de que o sistema eletrônico de votação é seguro — afirmou.

O senador Carlos Patrocínio (PFL-TO) elogiou a votação eletrônica, mas apontou problemas que teriam impedido eleitores de votar. Ele também defendeu aperfeiçoamentos no sistema.

— Ainda existem algumas questões a serem discutidas, principalmente junto ao Tribunal Superior Eleitoral, porque muitos candidatos deixaram de receber votos por erros que não podem ser admitidos no limiar do século XXI, quando a informática e a globalização ditam todas as normas. Ressalto a importância dessa votação eletrônica.

Patrocínio relatou que parte dos eleitores de Araguaína (TO) não teriam conseguido votar porque seus nomes não constavam das listas de votação. O senador afirmou que pediria ao TSE informações sobre quantos eleitores haviam enfrentado o mesmo problema em todo o país.

Ele apontou ainda dificuldades de alguns eleitores para concluir a votação. Segundo o senador, pessoas que demoravam para digitar os números dos candidatos poderiam ter encerrado o procedimento depois da escolha para vereador, sem conseguir registrar o voto para prefeito. Patrocínio defendeu que houvesse uma alternativa para esses casos.

Por dentro da urna

Três décadas depois, o próprio TSE ajuda a explicar como algumas das questões levantadas nos primeiros anos da votação eletrônica são tratadas atualmente. Em 3 de agosto de 2026, às vésperas dos 30 anos da estreia da urna eletrônica, o tribunal realizou uma transmissão ao vivo, exibida também pela TV Senado, em que desmontou o equipamento e explicou seu funcionamento.

Na ocasião, o coordenador de Tecnologia Eleitoral do TSE, Rafael Azevedo, detalhou como a Justiça Eleitoral lida com eventuais falhas. Não são feitos reparos nas urnas durante a votação. Se a reinicialização não resolver o problema, o equipamento é substituído por uma urna reserva. A mídia que armazena os votos é transferida para o novo equipamento, que verifica a integridade dos dados antes de dar continuidade à votação.

— A filosofia da urna eletrônica é: desliga, liga. Não funcionou? Troca de equipamento — resumiu Azevedo.

A transmissão também abordou características destinadas a facilitar o voto. O TSE explicou que a disposição numérica do teclado segue o padrão dos telefones e que o eleitor pode levar uma “colinha” com os números dos candidatos. Segundo o tribunal, recursos como esses contribuíram, desde a implantação da urna eletrônica, para facilitar a votação, inclusive para pessoas com pouca instrução, e reduzir a ocorrência de votos inválidos.

Azevedo explicou ainda que, embora a fabricação dos equipamentos seja contratada por licitação, o projeto da urna e sua arquitetura de segurança são desenvolvidos pela Justiça Eleitoral. Os modelos são submetidos a mais de 150 testes durante a licitação e, mesmo depois da contratação, o desenvolvimento continua sendo acompanhado pelos técnicos do tribunal.

— A arquitetura de segurança e a arquitetura do equipamento inteiro são feitas por servidores do TSE — afirmou.

Os questionamentos sobre a segurança da votação, presentes nos debates desde os primeiros anos de implantação da urna, também ajudam a compreender a função dos mecanismos de verificação e auditoria adotados pela Justiça Eleitoral. Entre eles está a zerésima, documento emitido antes do início da votação para demonstrar que a urna não contém votos. Ao final dos trabalhos, é impresso o boletim de urna, com os votos registrados para cada candidato naquela seção eleitoral. Uma cópia é afixada no local de votação, permitindo que esses dados sejam posteriormente comparados com os resultados divulgados pela Justiça Eleitoral.

A urna não se liga à internet e não possui conexões wi-fi ou bluetooth. Ao final da votação, o resultado de cada seção é gravado em uma mídia física protegido por assinaturas digitais, que permitem verificar a autenticidade dos dados e identificar a urna de origem. A mídia é então encaminhada para a transmissão dos resultados à Justiça Eleitoral.

De acordo com Azevedo, os sistemas internos do equipamento possuem mecanismos destinados a impedir alterações não autorizadas.

— Qualquer tipo de adulteração vai fazer com que ela pare, porque ela só obedece aos sistemas internos da urna — afirmou.

Outros mecanismos são voltados à proteção do sigilo do voto e dos programas executados pelo equipamento. Segundo Azevedo, cada tecla digitada pelo eleitor é criptografada, o que impede que dispositivos externos registrem a sequência digitada e permitam associar os votos aos eleitores.

Os programas utilizados nas urnas também podem ser examinados antes das eleições por partidos políticos e outras entidades fiscalizadoras. Depois dessa etapa, a versão definitiva dos sistemas é lacrada digitalmente. O equipamento conta ainda com um módulo de segurança que verifica a autenticidade dos programas durante a inicialização e impede seu funcionamento caso identifique um sistema não autorizado.

— O importante é que isso vai assegurar que essas etapas sejam executadas somente se o sistema for verdadeiro. Se for falso, ele vai desligar a urna — explicou.